Понятие санитарно-защитной зоны
На сегодняшний день болезненно актуальными для России продолжают оставаться вопросы, связанные с установлением санитарно-защитных зон промышленных предприятий.
Целью установления таких зон является снижение до допустимого минимума вредного воздействия производственной деятельности предприятий на здоровье населения. Под санитарно-защитной зоной (далее — СЗЗ) понимается территория, которая отделяет промышленную площадку предприятия от жилой застройки с обязательным обозначением границ специальными информационными знаками. Рассмотрим порядок установления и функционирования СЗЗ более подробно.
В соответствии с Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (от 30 марта 1999 г. с изменениями от 30 декабря 2001 г. и 10 января 2003 г.) при решении вопросов размещения объектов промышленного назначения и установления их санитарно-защитных зон, выборе земельных участков под строительство, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации промышленных объектов должны соблюдаться санитарные правила. Соответствие таких объектов санитарным правилам должно подтверждаться положительным заключением органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора.
В данном случае имеются в виду санитарно-эпидемиологические правила и нормативы (СанПиН N 2.2.1/2.1.1.1200-03 от 15 июня 2003 г.) «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», которые устанавливают требования к размеру санитарно-защитных зон в зависимости от санитарной классификации предприятий, сооружений и иных объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, требования к их организации и благоустройству, основания к пересмотру этих размеров. Под источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека понимаются объекты, для которых уровни создаваемого загрязнения за пределами промплощадки превышают ПДК (предельно допустимую концентрацию) и (или) ПДУ (предельно допустимый уровень) и (или) вклад в загрязнение жилых зон превышает 0,1 ПДК.
Согласно данным правилам территория санитарно-защитной зоны предназначена для:
- обеспечения снижения уровня воздействия до требуемых гигиенических нормативов по всем факторам воздействия за ее пределами;
- создания санитарно-защитного барьера между территорией предприятия (группы предприятий) и территорией жилой застройки;
- организации дополнительных озелененных площадей, обеспечивающих экранирование, ассимиляцию и фильтрацию загрязнителей атмосферного воздуха и повышение комфортности микроклимата.
При этом не допускается:
- сокращение величины санитарно-защитной зоны промышленного предприятия на основании данных, полученных только расчетным путем;
- размещение на ее территории объектов для проживания людей, а также коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков;
- размещение предприятия по производству лекарственных веществ, лекарственных средств и (или) лекарственных форм, склады сырья и полупродуктов для фармацевтических предприятий;
- размещение предприятий пищевых отраслей промышленности, оптовых складов продовольственного сырья и пищевых продуктов, комплексов водопроводных сооружений для подготовки и хранения питьевой воды;
- размещение спортивных сооружений, парков, образовательных и детских учреждений, лечебно-профилактических и оздоровительных учреждений общего пользования.
СЗЗ или какая-либо ее часть не могут рассматриваться как резервная территория объекта и использоваться для расширения промышленной или жилой территории без соответствующей обоснованной корректировки границ СЗЗ.
Однако на практике требования законодательства почти не выполняются. Организация СЗЗ предусматривалась в отношении отдельных промышленных предприятий еще в советские времена постановлениями Совета Министров*(1). В 1996 г. в Российской Федерации были приняты Санитарные нормы и правила (СанПиН 2.2.1/2.1.1.567-96 ), предусматривавшие единые требования по установлению для всех промышленных предприятий. Несмотря на то что нормативы размеров СЗЗ в сравнении с первоначальными к настоящему моменту снижены чуть ли не в два раза, проблемы, связанные с благоустройством СЗЗ, ограждением их территорий, заменой или модернизацией оборудования, строительством газоочистных сооружений и, главное, с расселением старой жилой застройки, попавшей в границы этих зон, остаются нерешенными. Более того, зачастую вопреки установлениям в СЗЗ расположены предприятия пищевой промышленности, образовательные, лечебно-профилактические и оздоровительные учреждения, спортивные сооружения, коллективные сады, садово-огородные участки. Существующие меры административной ответственности действуют в этой ситуации крайне неэффективно*(2).
Сложившееся положение было с большой тревогой отмечено в последнем ежегодном докладе Уполномоченного по правам человека в РФ, в котором говорилось, что «в санитарно-защитных зонах предприятий по-прежнему проживают миллионы человек, например в Липецкой области — более 680 тыс. человек, в Челябинской — 200 тыс. в Кемеровской — более 40 тыс. человек»*(3). Из приведенной в докладе судебной практики следует, что нарушение законодательства о санитарно-защитных зонах является распространенным экологическим правонарушением. Так, к 2001 году было проведено 12 судебных процессов по искам граждан, вынужденным проживать в санитарно-защитной зоне Новолипецкого металлургического комбината, однако, все они заканчивались выплатами ничтожных сумм в счет компенсации вреда*(4).
Попытки пресечь подобные нарушения экологических прав граждан России предпринимаются уже на мировом уровне. Так, в Европейском суде по правам человека в настоящий момент находятся семь жалоб жителей санитарно-защитной зоны ОАО «Северсталь» (г. Череповец), которым российские судебные органы отказывают в праве на переселения из СЗЗ.
Как обычно, решающим в данной проблеме является вопрос изыскания исчисляющихся миллионами и миллиардами рублей денежных средств, которые должны выделяться как из местных и региональных бюджетов, так и самими промпредприятиями.
Санитарно-защитная зона как вид ограничения прав землепользователей
Рассмотрим установление СЗЗ в контексте земельного законодательства. Согласно ЗК РФ (абз. 2 п. 3 ст. 87) включенные в состав охранных или защитных зон земельные участки у их собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов не изымаются, но в границах этих участков может быть введен особый режим их использования, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон. Такой режим является ограничением прав на землю (подп. 1 п. 2 ст. 56 ЗК РФ) и подлежит государственной регистрации в установленном законом порядке. С момента регистрации ограничения права на земельный участок оно считается принадлежностью данного земельного участка, следует его судьбе и не может отчуждаться отдельно от него.
Лица, деятельность которых вызвала необходимость установления охранных, санитарно-защитных зон, влечет за собой ограничение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, обязаны возместить убытки собственникам земельных участков в полном объеме (включая упущенную выгоду). При этом убытки определяются с учетом стоимости их имущества на день, предшествующий принятию решения об ограничении прав в виде установления охранных и защитных зон (ст. 56 ЗК РФ).
Принятие такого решения может быть оформлено в виде акта исполнительных органов государственной власти, акта органов местного самоуправления или решения суда.
В целях установления единого порядка возмещения убытков Правительство постановлением N 262 от 7 мая 2003 г. утвердило «Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц».
Согласно п. 8 этих правил при определении размера убытков, причиненных землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков ограничением их прав, учитываются:
- убытки, которые собственники земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода;
- расходы, связанные с ограничением прав.
При определении размеров убытков собственников земельных участков помимо вышеназванных сумм должна учитываться также разница между рыночной стоимостью земельного участка без учета ограничений прав и рыночной стоимостью земельного участка с учетом этих ограничений.
В случае если включение земельного участка в санитарно-защитную зону, а вернее, воздействие предприятия, вокруг которого эта зона устанавливается, привело к ухудшению качества его земли, убытки собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков определяются с учетом:
- убытков, которые они несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода;
- затрат на проведение работ по восстановлению качества земель.
При этом под затратами, необходимыми для восстановления ухудшенного качества земель, понимаются определяемые проектной документацией расходы на проведение почвенных, агрохимических и других специальных обследований и изысканий, а также мероприятий, обеспечивающих восстановление качества земель.
Кроме обязательного учета вышеперечисленных параметров, Правила относят определение конечных сумм на усмотрение и соглашение сторон и содержат отсылку к методическим рекомендациям по расчету рассматриваемых убытков, которые утверждаются Федеральной службой земельного кадастра России по согласованию с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерством имущественных отношений Российской Федерации. Данные рекомендации находятся в настоящий момент на стадии разработки.
Помимо этого закон устанавливает также обязанность возмещения потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства как в случае установления зон, так и в случае изменения целевого назначения земель, занятых сельскохозяйственными угодьями или оленьими пастбищами и находящихся при этом в собственности граждан или юридических лиц (ст. 58 ЗК РФ). Более подробно вопросы возмещения потерь урегулированы частично действующим (глава III) Положением о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства, утвержденным постановлением Правительства РФ N 77 от 28 января 1993 г.
Потери сельскохозяйственного производства согласно данному Положению (п. 27 «выражаются в сокращении (безвозвратной потере) площадей используемых сельскохозяйственных угодий или ухудшений их качества (снижения плодородия почв) под влиянием деятельности предприятий, учреждений и организаций и возмещаются в целях сохранения уровня сельскохозяйственного производства путем восстановления площадей сельскохозяйственных угодий и их качества». Для определения размера потерь, вызванных ограничением использования или ухудшением качества сельскохозяйственных угодий под влиянием деятельности предприятий, учреждений, организаций применяются специальные нормативы стоимости освоения новых земель (утвержденные постановлением Правительства РФ N 1176 от 27 ноября 1995 г.). Данные нормативы устанавливают в соответствии с типом почв размер выплачиваемых на гектар денежных средств, необходимых для обеспечения производства сельскохозяйственной продукции:
- на осваиваемых землях — в объеме, не менее получаемого на земельных участках, которые были подвергнуты изъятию;
- на улучшаемых угодьях — в объеме, не менее получаемого на этих угодьях ранее, до снижения их качества.
Размер возмещения потерь сельскохозяйственного производства в связи с ограничением прав землепользования определяется в процентах от соответствующего норматива пропорционально снижению качества сельскохозяйственных угодий (по кадастровой оценке земель). Помимо данных земельного кадастра используются также данные почвенных обследований, мониторинга земель и планово-картографические материалы.
Как уже упоминалось выше, размеры убытков и потерь устанавливаются землеустроительным проектом, который составляется землеустроительной организацией и представляется местным комитетом по земельным ресурсам и землеустройству соответствующему органу местного самоуправления в качестве материалов, обосновывающих его решения в области регулирования земельных отношений.
Особенности налогообложения земельных участков, входящих в состав санитарно-защитных зон
Интересна такая особенность правового режима земель СЗЗ, что согласно ст.8 Федерального закона О» плате за землю» в налогооблагаемую площадь предприятия помимо земельных участков, занятых строениями и сооружениями, и участков, необходимых для их содержания, включены также «санитарно-защитные зоны объектов, технические и другие зоны, если они не предоставлены в пользование другим юридическим лицам и гражданам».
На наш взгляд, по своему смыслу и предназначению данный платеж не соответствует характеру земельного налога.
Земельный налог есть одна из форм платы за землю как за используемый в ходе осуществления хозяйственной деятельности природный ресурс. Его плательщиками являются собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов. Согласно ст. 3 Федерального закона «О плате за землю» земельный налог устанавливается в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год и не зависит от результатов хозяйственной деятельности указанных налогоплательщиков. Земельный налог за земли СЗЗ при этом имеет такие характерные особенности, которые позволяют сделать вывод о его принадлежности к платежам за негативное воздействие на окружающую среду.
Первое отличие платежа за земли СЗЗ от земельного налога в чистом виде заключается в том, что промышленное предприятие обязано его уплачивать, не обладая в отношении данных земельных участков ни правом собственности, ни правом пользования с юридической точки зрения. О некоем опосредованном использовании земли в рассматриваемом случае можно говорить только с экологической точки зрения, а именно об использовании земли как территориальной основы окружающей среды в целом, на которую оказывается вредное воздействие. Земля здесь изначально призвана создать пространственный разрыв между предприятием и жилой застройкой, чтобы за счет расположенных на ней зеленых насаждений, а также свойств атмосферного воздуха и воды достичь снижения вредного воздействия предприятия на здоровье людей до требуемого.
Понимание платежей за земли СЗЗ как платы за негативное влияние хозяйственной деятельности предприятия на окружающую среду находим, в частности, в Национальном плане действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999-2001 гг. (НПДООС), где земельный налог за земли СЗЗ рассматривается как источник финансирования природоохранных мероприятий. В абз. 9 п. 4.2.2 также подчеркивается: «Хотя платежи за СЗЗ составляют всего лишь небольшую долю всех поступающих в бюджеты платежей за землю, но для каждого отдельного предприятия эта сумма может быть в 3-5 раз больше, чем платежи данного предприятия за загрязнение окружающей среды».
Итак, здесь мы приходим к уже давнему спору о характере природоресурсных платежей. М. И.Васильева в статье «Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: новое содержание и старые проблемы»*(5) отмечает, что указанный закон «ушел от ответа на принципиально важный вопрос, имеет ли такая плата (т. е. платежи за пользование природными ресурсами — А. Т.) налоговый или неналоговый характер, закрепив в самом общем виде, что «формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными законами». Между тем проведение данного различия является важным, ибо «налог выполняет сугубо фискальную задачу пополнения бюджета», а плата за негативное воздействие изначально задумывалась как средство компенсации причиняемого природе вреда, мера стимулирования снижения загрязнения окружающей среды, а самое главное, «использование собранных средств задумывалось и в первые годы существовало как исключительно целевое — на природоохранные и восстановительные мероприятия».
Действительно данное различие очень существенно. Рассмотрим более подробно виды существующих платежей, а также вопросы межбюджетного распределения и целевого использования поступающих от их уплаты денежных средств.
Таблица
Природоресурсные платежи = виды платы за использование природных ресурсов